Въ устройствѣ государственномъ первое и широкое основаніе состоитъ въ раздѣленіи.
1) Раздѣленіе области и населенія.
2) Раздѣленіе предмета.
3) Раздѣленіе силы по степенямъ.
Параллельно съ тѣмъ слѣдуетъ въ жизни сословное раздѣленіе, произведенное ходомъ исторіи.
Петръ І-й раздѣлилъ области на губерніи, а сіи на уѣзды. Это раздѣленіе и доселѣ служитъ основою, хотя границы подверглись множеству измѣненій.
Силы раздѣлены имъ на три степени:
1) На государственную въ столицѣ.
2) На губернскую въ главныхъ городахъ.
3) На уѣздную, непосредственно объемдющую раздѣлы территоріи. Этихъ степеней для государства, какъ бы обширно и сложно оно ни было, оказывается достаточно.
Учрежденіе Петра I было рѣшительно своевременнымъ и потребнымъ. Въ немъ заключалась мысль логической твердости и продолжительной непоколебимости. Подразумѣвалось, что данъ многообъемлющій и одинъ навсегда указъ Сенату, которымъ или по которому, во имя Государя, онъ могъ собственными рѣшеніями дѣйствовать, равно какъ и подчиненныя ему мѣста коллегіальнаго устройства. Сообразно съ тѣмъ состоялась и форма письмоводства.
Это и было первымъ опредѣленіемъ отъ себя самой самодержавной власти, юридическимъ и, такъ сказать, съ признаніемъ надъ нею и надъ всѣмъ ея дѣйствіемъ, посредственнымъ и непосредственнымъ, воли Божіей, отъ которой она и происходитъ.
Петръ III началъ сословными опредѣленіями относительно дворянства, гражданъ и духовенства.
Екатерина II, принявъ эти начала, приступила къ дальнѣйшему ихъ развитію, и въ ея время состоялось новое для управленія губерній учрежденіе, существо котораго состояло въ раздѣленіи на мѣстахъ предмета, не новомъ по существу, но распространенномъ по состоянію имперіи. Установленіе новыхъ правительственныхъ центровъ и введеніе принципа выборовъ сопутствовали сей мѣрѣ.
Учрежденіе 1775 года во многихъ чертахъ, такъ сказать графической его конструкціи, принято народнымъ умомъ и предстоитъ намъ доселѣ; въ духѣ же оно не принялось, и цѣль гармонировать чрезъ него прочность и преобладаніе гражданскаго порядка не достигнута.
Оно по ходу вещей долженствовало впослѣдствіи уступить преобладанію военнаго элемента и превышено другимъ огромнымъ зданіемъ спеціальныхъ регламентацій. Самое территоріальное раздѣленіе не пошло въ даль по принятому тогда началу; многіе предметы стали р.ъ своихъ округахъ независимы; мѣстные центры ослабѣли. Личная власть поднялась надъ ними, а часто и надъ законами.
Между тѣмъ Россія шла быстро къ расширенію, возросла и сосредоточилась до того, что гражданскіе ея уставы со всѣхъ сторонъ обойдены. Органы ихъ стали подъ гнетомъ сверху, умножились и получили свойство безконтрольныхъ исполнителей по самой массѣ и разнообразію порученій, далеко неисчерпывающихъ всего содержанія и мало обезпечивающихъ самую вѣрность.
Полный и обильный продуктъ учрежденія Екатерины II есть сословіе чиновниковъ; отъ онаго и должны они считать свое начало.
Александръ I не могъ уже удовлетвориться состояніемъ государственныхъ установленій и предпринялъ преобразовать ихъ, примѣняясь къ духу Екатерининскихъ уставовъ и призвавъ на помощь раціональное начало. Здѣсь началась дѣятельность Сперанскаго.
Главная реформа состояла въ учрежденіи министерствъ и Государственнаго Совѣта. Правительствующему Сенату дано сообразное съ тѣмъ опредѣленіе, и предполагалось полное его преобразованіе съ расширеніемъ правъ, о которомъ можно судить по напечатанному тогда проекту.
Совѣтъ долженствовалъ быть высшимъ и единственнымъ законодательнымъ мѣстомъ. Редакціонная коммиссія съ даннымъ ей Екатериною наказомъ, состояла при немъ. Характеръ этого института былъ свободно совѣщательный и пріуготовительный. Силу и дѣйствіе всякій законъ получалъ отъ верховной власти. Сенатъ оставался хранилищемъ законовъ, регистровалъ ихъ и былъ единственнымъ источникомъ ихъ обнародованія, истолкованія, съ правомъ представленія.
Министерствамъ ввѣрена была исполнительная власть. Министры имѣли въ завѣдываній свои предметы, но рѣшительныя дѣйствія на губернское средоточіе и надзоръ предоставлены были одному министру внутреннихъ дѣлъ. Всѣ они сосредоточивались въ Сенатѣ. Многія коллегіи тогда же закрыты, и сила ихъ должна была размѣститься частію въ министерства, частію по губерніямъ, по указанію учрежденія 1775 года.
Законъ постановлялъ отвѣтственность министровъ предъ Государственнымъ Совѣтомъ, и они, въ удостовѣреніе законности ихъ дѣйствія, долженствовали контрасигнировать подносимые къ высочайшему подписанію акты. Министрамъ приданы были товарищи, совѣты и предметы еще разъ раздѣлены по департаментамъ, отдѣленіямъ и столамъ. Число департаментовъ не выходило изъ соразмѣрности съ губернскими учрежденіями. Принято также въ основаніе измѣнить бюрократію по всему установленію и сколько возможно болѣе освободить отъ нея и облегчить чрезъ то бремя, поднятое на себя Монархомъ и отбросить отъ лица его всякую моральную отвѣтственность предъ общимъ мнѣніемъ, неизбѣжную въ ходѣ администраціи и принимаемыхъ ею мѣрахъ.
Это было черезъ цѣлый вѣкъ второе опредѣленіе самодержавія черезъ него самого.
Здѣсь примѣчательно сдѣланное вновь раздѣленіе редакціи. Въ одной части излагались составъ и предметы установленія, чертежъ его; въ другой изложенъ наказъ, опредѣляющій его дѣйствія въ разныхъ степеняхъ, распредѣленіе власти и ея предѣлы. Можетъ быть не доставало программъ принятыхъ политическихъ началъ, нравственныхъ заповѣдей и необходимыхъ каждому отношенію гармоній къ соблюденію указаннаго ему мѣста и обезпеченія общинныхъ, сословныхъ и частныхъ правъ, дарованныхъ и совмѣстныхъ съ установляемымъ порядкомъ, поддерживающихъ его прочность. Губернскія учрежденія, оставаясь безъ измѣненія, способны были соотвѣтствовать всему, что вновь установлено.
Въ нихъ послѣдовали однакоже слѣдующія измѣненія: поименованы области, исторически вошедшія въ составъ имперіи, и въ офиціальномъ языкѣ стали быть слышны имена Литвы, Малороссіи, Тавриды и проч.
Опредѣлены въ нѣкоторыя области особые генералъ-губернаторы, власти параллельныя министру, какъ высказано уже въ послѣдствіи въ одномъ изъ частныхъ уставовъ.
Задача правительствъ до половины XVIII столѣтія состояла въ томъ, какъ управлять матеріальною силою. Она рѣшена была тѣмъ, что это должно быть посредствомъ страха, смиряющаго силу. Задача XIX вѣка состоитъ въ томъ уже, какъ управлять умомъ. Очевидно, что требуется другое рѣшеніе. Умъ не можетъ смириться иначе, какъ чрезъ живое, дѣятельное богопознаніе и управляемъ быть долженъ посредствоімъ просвѣщенной воли.
Прежде всѣ должностныя мѣста употребляли безъ различія одну судебную форму въ отправленіи дѣлъ. Съ учрежденіемъ министерствъ введена въ употребленіе форма упрощенная, дидактическая и имѣла сильное вліяніе на улучшеніе и стройность Русскаго дѣловаго слова. Сперанскій въ этомъ отношеніи былъ тоже что Карамзинъ въ общей литературѣ. Политическіе, высшіе правительственные и научные предметы, философскія идеи, при университетскомъ и лицейскомъ воспитаніи, нашли въ Русскомъ языкѣ достойное и ясное выраженіе, опираясь на обширную и разнообразную, постепенно дѣйствующую практику государственнаго письмоводства.
Форма эта и слогъ черезъ генералъ-губернаторскія и губернаторскія канцеляріи распространилась и въ губерніи.