Мы будем рассматривать предложения, как акты, представленные на обсуждение собрания и предназначенные стать законами.
Следовательно, нужно, чтобы предложение было изложено в надлежащей форме, могло бы выдерживать критику во всех своих деталях и по форме своей допускало поправки.
Регламент не может ни научить логике редактирования и связи идей, ни предписать совершенство стиля; есть, однако, некоторые недостатки, которые необходимо предусмотреть, некоторые условия, которые нужно требовать, потому что каждый в силах им подчиниться. Укажем их:
Краткость отдельных статей.
Простота предложений.
Правильное выражение воли.
Исчерпывающее изложение всех пунктов проектируемого закона.
Если следовать этим условиям, то законопроект при любом объеме будет иметь удобную форму; вместе с тем его легко будет рассмотреть во всех частях и исправить.
Краткость статей.
Статьей называется та часть всего содержания проекта, которую собираются внести на голосование в один прием. Чем длиннее статьи, тем труднее охватить все их содержание и в точности рассмотреть отдельные части.
Но достаточно ли ограничиться по этому поводу только указаниями? Нет, надо дать такому наставлению силу закона, объявив, что ни один проект декрета, содержащий, например, более ста слов, не будет принят, если его не разделять на нумерованные параграфы, из коих ни один не превзойдет назначенную норму. Хотя этот способ может показаться странным, но на самом деле другого нет* (* Самые длинные параграфы в кодексе Наполеона не превышают ста слов).
Параграфы должны быть нумерованы, так как это самая удобная форма для приведения цитат и ссылок.
Парламентские акты в Англии имеют в этом отношении большой недостаток; подразделение на отделы и нумерование их в частных изданиях не подлинны; в оригинале текст закона не разделен и не имеет ни параграфов, ни знаков препинания, ни номеров. Слово отдел или что-либо в этом роде даже не встречается в нем. Как же при этом узнать, где кончается одна статья и где начинается другая? Ограничиваются тем, что повторяют одну формулу, одну и ту же вводную фразу, например: кроме того, вышепоименованной властью приказано. Это похоже на алгебру, но только в обратном смысле; там буква заменяет фразу, здесь фраза играет роль цифры и притом весьма неудовлетворительно, так как повторяемая фраза может служить лишь для разделения текста, но не годится для ссылок. Когда хотят, например, исправить или отменить одну из статей длинного акта, то оказывается невозможным обозначить эту статью ссылкой на номер, и потому приходится прибегать к окольным и весьма запутанным приемам. Вот почему парламентский акт непонятен для непосвященных.
Первые парламентские акты относятся к тому времени, когда знаки препинания не употреблялись, а арабские цифры не были известны. К тому же статуты в их простом виде и первобытном несовершенстве были так кратки и до такой степени многочисленны, что отсутствие разделения не могло создать чувствительного неудобства. С тех пор дело осталось в том же положении отчасти вследствие небрежности и рутины, главным же образом благодаря тайным целям законодателей, которым выгодна неясность текста законов. "Нововведения опасны", говорят они, "мы жили целые века, не зная точек, запятых, цифр; зачем же вводить их теперь?" Аргумент этот похож на следующий: отцы наши питались желудями, значит пшеница - бесполезная роскошь.
простота предложений. Это - главное условие: правило краткости, предписанное выше, сводится, в сущности, к этому же.
Каждая статья должна представлять из себя одно простое предложение или, по крайней мере, не заключать в себе таких предложений, из коих одно могло бы быть одобрено, а другое отвергнуто тем же лицом. Достигли бы высшей степени ясности, если бы каждая статья могла иметь самостоятельный смысл без ссылки на другую.
Но в произведении, имеющем несколько частей, такое совершенство немыслимо. Самое понятие о методе исключает идею независимости. Нельзя доказать математического положения иначе, как ссылаясь на доказанное уже раньше; в каждой серии рассуждений звенья множатся по мере удаления от первоначального положения. Если нужно воспроизвести длинную цепь идей, необходимо ее расчленить, так как чем больше отдельных положений, тем больше перерывов для отдыха ума!
Союзы и все выражения, соединяющие несколько фраз в одну, - яд для стиля законов. Таковы - французские l'autant que, considerant que, английское - whereas, латинское - quando quidem.
Если предложения не могут быть независимыми друг от друга, то над постараться, по крайней мере, чтобы они не были сложными. Сложное предложение в законе заключает в себе сразу два предложения, из которых можно одобрить одно и не одобрить другое.
Приведу в качестве примера один из вопросов, предложенных по табелям 1788 года при созыве генеральных штатов: нужно ли требовать известного ценза для избирателей и избираемых? Здесь два различные предложения соединены в одно. Нужен ли ценз для избирателей? Нужен ли ценз для избираемых?
Вот два совершенно отдельных вопроса, которые должны и решаться отдельно применительно к разным обстоятельствам; один из них может быть разрешен отрицательно, а другой утвердительно. Соединение же того и другого вводит в заблуждение; это заставляет считать их связанными и требующими общего утвердительного или отрицательного решения* (* Этот софизм соответствует тому, который в логике Аристотеля отмечен следующими словами: Secundum plures interrogationes, ut unam. "Сладки ли мед и желчь? Такая игра мысли, годная лишь для смущения детей, часто служит орудием в законодательстве для обмана взрослых).
Представьте себе, что в одном предложении на самом деле содержатся два, из которых вы согласны с одним и не согласны с другим. Если оно остается не разделенным, то какое бы ни было вынесено решение, вы будете неудовлетворены. Когда же оно разделено, вы, напротив, свободны в выборе и можете голосовать за одну часть, отвергнув притом другую. То же может случиться и с целым собранием. Благодаря сложности предложений, собрание, свободное от всякого внешнего принуждения, может утратить свободу действий в силу как бы внутренней необходимости. Хороший закон может способствовать проведению дурного. Бывают обстоятельства, при которых можно принудить собрание пожертвовать даже важнейшими его правами. Представьте себе, что ему предлагают ввести закон не только целесообразный, но даже совершенно необходимый для самого собрания или же для интересов государства и вместе с тем включают в этот закон другой, которым отнимают у собрания его главные прерогативы. Что может оно сделать? Приходится подчиняться и продать свое право первородства за блюдо чечевицы.
Такой маккиавелизм может показаться ни на чем не основанным. Однако в истории есть множество подобных примеров. Так, в древних республиках инициатива законов принадлежала исключительно сенату. Народу же представлялось право принимать или отвергать предложение в его целом. Правители пользовались этим и заставляли народ покупать желательный и необходимый закон ценой другого, несоответствующего народным интересам.
Надо придерживаться ясного и простого изъявления своей воли, не присоединяя доводов и взглядов от нее независимых.
Не следует смешивать мотивировки с самим законом. Если нужно объяснить его народу, это можно сделать во вступлении или в особых примечаниях; сам же закон должен содержать лишь чистое выражение воли законодателя и только. Закон не может быть слишком простым, ясным и бесспорным, так как он является, в сущности, лишь правилом для поведения. Если в включите в текст его известные соображения и взгляды, то будете иметь против себя всех тех, кто не разделяет этих соображений или не придерживается этих взглядов. От этого закон не только не станет более убедительным, а напротив, значительно потеряет в силе, так как он явится предметом споров и мишенью для нападок.
Иногда достаточно одного эпитета, чтобы испортить простое и чистое выражение воли. То же может случиться от выбора термина, имеющего оттенок порицания или одобрения, тогда как следовало бы выбрать термин нейтральный: напр., "еретический" вместо "не католический", "нововведение" вместо "изменение", "ростовщичество" вместо "нелегальный интерес" и т.д. Такие тенденциозные термины страдают тем же недостатком, на который мы указывали выше, - а именно, они содержат в себе сложные предложения; они выражают не только факт, с которым все могут быть согласны, но и мнение, которое может быть принято одними и отвергнуто другими.
Например, постановлено следующее: "ни один еретик не имеет права заседать в этом собрании". Первое предложение: "Постановлено, что лицо, не принадлежащее к установленной в государстве религии, не имеет права заседать в этом собрании". Второе предложение: "Это собрание объявляет, что все, кто исповедует другую религию, заслуживают в его глазах позорное наименование еретиков".
Вот два предложения, совершенно различные и чуждые друг другу. Одно выражает волю, относящуюся к факту, другое объявляет личное мнение голосующего. Одно и то же лицо может принять первое и отклонить второе.
Смешивать, таким образом, в одном предложении две различные вещи, это значит совершать нечто вроде фальсификации и без всякой надобности вредить свободе голосований. Таким образом, вследствие включения в текст закона посторонних мнений и доводов, предложение может быть отвергнуто и в том случае, если оно отвечает общей воле собрания.
Действительно, даже если все голосующие согласны с самим предложением, они могут сильно расходиться во мнениях относительно представленных доводов. Заставить из принять соображения, с коими они не согласны, было бы равносильно требованию от них ложного показания или принуждению их к неправде в самом тексте закона.
Предположим, что сделано следующее предложение?
"Принимая во внимание, что Бога нет, все уголовные законы, относящиеся к религии, должны быть уничтожены".
Признавая даже единогласно полезным уничтожение религиозно-уголовных законов, собрание может быть возмущено проповедью атеизма и весьма возможно, что оно предпочтет отвергнуть эту меру в целом, чем купить ее такой ценой.
Казалось бы, что в свободном собрании каждый автор известного предложения должен был бы следовать этому правилу уже из одной осторожности, так как лишнее слово может повлиять на судьбу самого предложения. К сожалению, партийные люди рассуждают иначе. Чем больше неприятных для противной партии пунктов содержится в проекте, тем сильнее оказываются те, кто успешно проведут его. Победа одних основана на унижении других.
Возьмем пример такой борьбы партий из отдаленных времен политической жизни Англии, хотя его легко можно было бы отыскать и ближе. Мы увидим, как попеременно будет клониться то в ту, то в другую сторону предложение, разрабатываемое во враждебной атмосфере, благодаря тому, что в него включают соображения, представляющие дело в новом свете* (* Журнал палаты общин т. XXI стр. 235, 24 Февраля 1728 г. ).
"Предлагается, чтобы в числе инструкций (в целях некоторой поддержки торговли в этом королевстве), этому комитету было поручено изыскать подходящие средства для освобождения мыла и свечей от налогов (весьма тягостных для ремесленников и вообще всех бедных людей)".
Значение тех двух фраз, которые заключены в скобки, ясно. Оппозиция, предложив эту формулу, хотела доказать вред только этих двух налогов, упустив из виду, что такая мотивировка подходит ко всем налогам без исключения. Оба довода были сначала исключены весьма вескими поправками, но этого было еще недостаточно. Министерская партия, желая совершенно отклонить предложение, под предлогом его усовершенствования включила в него следующие слова: "Налогов, установленных для обеспечения различных займов и предназначенных для погашения государственного долга". Нечего, конечно, и добавлять, что предложение, искаженное таким образом, было отвергнуто единогласно.
Проект должен содержать в себе полное изложение всех пунктов, которые должны войти в состав закона. Правило это относится к таким терминам, которые могут быть заменены другими того же рода; напр., когда одно количество заменяется другим количество, одно число - другим числом, один промежуток времени - другим и т.д.
Например: заключение в тюрьме продлится (один год); штраф определяется (в десятую часть дохода); вознаграждением будет (двадцать фунтов стерлингов).
В проектах биллей, представляемых британскому парламенту, есть обычай оставлять эти места пустыми, между двумя скобками, следующим образом: заключение в тюрьме продлится ( ); штраф определяется в ( ).
Эти пустые места оставляются в том случае, когда возможен свободный выбор, когда автор билля не находит оснований предпочитать одно положение другому. Тогда первоначально рассматривают существо предложения, не обращая внимания на пустые места; заполняют же их в особом комитете, по предложению кого-либо из членов. В журналах палаты общин можно найти несколько случаев отклонения палатой предложений по той только причине, что автор его сам заполнил пустые места. Утверждают, что изложенный порядок необходим для обеспечения свободы, что покуда границы вопроса не обозначены определенно, имеется больше простора для того или иного решения. Со своей стороны, не вижу убедительности в этом доводе. Свобода обсуждения этих пунктов ничем не отличается от свободы обсуждения всего предложения. Всякий волен предложить любое число, место, количество и т.д.
Обсуждение дела только выиграет, если оно будет иметь прочное основание во всех своих пунктах. Ведь так или иначе пустое место придется заполнить и предложить известный предел. Кому же лучше это сделать, как не автору предложения? От кого можно ожидать лучшего знакомства с вопросом? Если не заставить его подумать об этом, можно опасаться, что пустые места будут заполнены недостаточно обдуманно и что к ним будут относиться, как к маловажной подробности.
Привычка оставлять пустые места, вероятно, обязана своим происхождением осторожности авторов. "Если я оставлю пустое место, я не сталкиваюсь ни с чьим мнением, если же я предлагаю точно обозначенный предел, он может не встретить всеобщего сочувствия, и я рискую потерять из-за этого часть голосов". Подобное рассуждение имеет свой вес, ибо ничто так не распространено в политическом собрании, как отсутствие искренности, заставляющее придираться к какой-нибудь легко исправимой подробности для того, чтобы придать ей вид коренного и существенного положения.