Иностранный термин "комендант" заимствован из администрации Прибалтийского края; его первое появление в русском административном языке совпадает именно со временем завоевания этого края. В 1703 году воеводам городов, приписанных к олонецкой верфи (Пошехонье, Белоозеро, Каргополь), было велено быть во всем послушными указам губернатора новозавоеванной области кн. Меншикова, которые должны были передаваться им через олонецкого коменданта*. В 1706 году Яков Римский-Корсаков, занимавший еще в 1703 году должность копорского воеводы, называется копорским комендантом**. Название "воевода" постепенно заменяется новым, сначала в отдельных случаях; а затем с 1711 года название "комендант" делается общим для всей тогдашней России. В 1709 и 1710 годах Галичем управлял стольник и воевода А.Я. Новосильцев; но уже с января 1711 года он титулуется стольником и комендантом***.
______________________
* ПСЗ. No 1943.
** Там же, No 2097.
*** РГАДА. Дела галичского уездного суда.
______________________
Какое значение имела эта перемена? Заключалось ли в этом случае все нововведение только в перемене административной номенклатуры? Сравнение прежнего воеводы с комендантом как будто подтверждает эту мысль, и нельзя даже сказать, чтобы новое название упрочилось и чтобы старое заменилось им окончательно. И после 1711 года термины эти постоянно смешиваются, и один появляется на месте другого даже в официальных актах. Так, например, калужский комендант Петр Зыбин в 1712 году называется то комендантом, то воеводой в одном и том же документе*.
______________________
* Доклады и приговоры в Прав. Сен. II, No 954.
______________________
Комендантов мы встречаем в тех городах, в которые обыкновенно назначались воеводы, и, как показывают приведенные выше примеры, прежний воевода переименовывался в коменданта. И обязанности, возложенные на комендантов, были совершенно те же, какие возлагались и на воевод. Какой-нибудь общей регламентации комендантской должности издано не было, как ее не существовало и для воевод XVII века, получавших каждый свой особый наказ. Когда знакомый уже нам Я. Римский-Корсаков был переименован из воевод в коменданты, ему дана была инструкция, из которой можно видеть, в чем заключались обязанности коменданта. Ему предписывалось вообще всякие дела управлять, "применяяся к наказам прежних воевод"; а затем инструкция ближе определяет его функции. Как и у воевод, они были главным образом двоякого рода: финансовые и судебные. Инструкция предписывает ему произвести перепись тяглого населения подведомственной ему территории, далее возлагает на него заботу о производстве всяких сборов, прямых и косвенных, с тем чтобы он выбрал всю накопившуюся прежнюю недоимку и отнюдь не допускал образования новой. Наконец, ему поручается также и судебное ведомство в его округе*.
______________________
* ПСЗ. No 2097.
______________________
С тою же физиономией финансового агента и судьи, напоминающей воеводу XVII столетия, выступает комендант и при наблюдении его деятельности в действительной жизни, как ее обрисовывают сохранившиеся до нас документы комендантского управления. Он наблюдает за целостью казенного имущества*. Он понуждает все классы населения отбывать лежащее на каждом из них тягло, выставлять военный и рабочий контингент и исполнять прочие повинности, натуральные и денежные. Комендант исполняет также и экстраординарные казенные поручения: например, сдает в подряд поставку корабельного леса, производит закупку лошадей, заготовляет сено для проходящих по его уезду воинских команд, отправляет дальше к Петербургу пришедший по реке корабельный лес и т.п.**
______________________
* Докл. и приг. II, No 662.
** РГАДА. Дела угличской пров. канц. No 57. Л. 450; Ф. 248 (Сенат и его учреждения). Кн. 80. Л. 266; Докл. и приг., passim.
______________________
Сохранилось также много памятников и судебной деятельности комендантов. Комендант производит судебные разбирательства по делам гражданским и уголовным. С другой стороны, и в судебной области он также действует как исполнительный агент высшего правительства, осуществляя судебные приговоры высших инстанций. Так, например, он производил "отказы" имений по приговорам Поместного приказа*.
______________________
* ПСЗ. No 2787. РГАДА. Дела угличской пров. канц. No 67, 59.
______________________
Так же мало, как у воеводы, в руках коменданта была развита полицейская функция, и едва ли во многих случаях она переступала за пределы полиции безопасности. Военною властью комендант обладал не всегда, а лишь в тех случаях, когда в его городе находился гарнизон. Гарнизоны и состояли обыкновенно под командою комендантов*. Но вообще вопреки своему военному названию, должность эта имела более гражданский, чем военный, характер, точно так же, как и должность воеводы в XVII веке. На ее гражданский характер указывает, между прочим, обязанность коменданта выставлять "вместо своей персоны" в ряды войска "даточного" -- знак, что, служа комендантом, он не считался на действительной военной службе**.
______________________
* Докл. и приг. II, No 416, 919.
** Докл. и приг., passim.
______________________
Итак, по тем функциям, которые комендант должен был исполнять, он ничем не разнится от воеводы середины XVII века; а по тем отношениям, в каких стоял комендант к посадскому населению, он гораздо более напоминает воеводу именно середины, чем конца этого века, когда из финансовой и судебной власти воевод было изъято посадское население. Коменданту население посадов оказывается подведомственно в обоих этих отношениях, совершенно вопреки целому ряду указов, изданных в эпоху учреждения Ратуши. Никакого особого указа о подчинении посадских людей комендантам не сохранилось, и вернее объяснять дело так, что посадское население оказалось в ведомстве коменданта не вследствие издания какого-нибудь нового указа, а потому, что изданные не были в силах отменить порядки, сложившиеся долгим временем, и, с одной стороны, отучить прежнего воеводу налагать свою руку на город, а с другой -- отучить горожан обращаться к воеводе. Уцелевшее делопроизводство "приказных изб", т.е. комендантских, и "земских изб", т.е. бурмистерских канцелярий, показывает их взаимные отношения. Комендант понуждает посадское население к отправлению казенных повинностей так же, как и всякое другое. Так, например, бежецкий комендант постоянно беспокоит бежецких земских бурмистров присылкою к ним указов: то о выборе добрых посадских к приему провианта и фуража, то о выборе кузнецов, плотников и других работников для отсылки их в Петербург, то об изготовлении подвод "под шествие царского величества" или "светлейшего князя"*.
______________________
* РГАДА. Дела бежецк. уездн. суда. Оп. II. Д. 112; Дела угличской пров. канц. No 57.
______________________
Но комендант же и судит посадских людей. В иных случаях он представляет из себя апелляционную инстанцию, куда восходят дела по жалобам недовольных на решения бурмистров. Вдова бежецкого посадского человека Самойлова по делу о наследстве покойного мужа била челом бежецким земским бурмистрам на завладевшего этим наследством деверя. Но когда ей показалось, что те решили дело несправедливо, "дружа и норовя" ответчику, она перенесла его к бежецкому коменданту, который и вытребовал к себе все производство по этой тяжбе из бежецкой земской избы*. Комендант производит суд между посадскими людьми также и в качестве первой инстанции по делам как уголовным, так и гражданским. Притом уголовные дела, поступающие к коменданту, -- иногда самого неважного свойства, разобрать которые могли бы беспрепятственно и в земской избе. Так, в 1712 году двое бежецких посадских судились у коменданта в нанесении одному другим побоев. Тот же комендант разбирал процесс между посадскими людьми братьями Кузнецовыми, из которых один обвинял другого в назывании его вором. Посадские люди ведут перед комендантом тяжбы о приданом, о спорной дворовой земле, о займе и т.п.** Наконец, посадские люди обращаются к коменданту с жалобами на неправильные действия своих выборных властей и по делам городского управления. Разумеется, по большей части речь в этих жалобах идет о несправедливой раскладке или неправильном сборе податей, что и было главным предметом деятельности выборной городской администрации. Так, например, бежецкие кузнецы жаловались на земских бурмистров и земских старост в том, что эти бурмистры и старосты несправедливо отягощают их повинностями и "бьют на правеже смертно". Другой пример: в 1714 году к тому же бежецкому коменданту поступило коллективное челобитье всего бежецкого посада на своих же окладчиков, выбираемых для раскладки податей, падавших на посад. В этом челобитье посадские люди просили коменданта взять окладчиков в приказную избу и допросить их о неправильной раскладке податей. Таким образом, сами же посадские люди втягивали коменданта в сферу своего самоуправления, и комендант вмешивался в него не менее прежнего классического воеводы***. Врезаясь клином в область городских интересов, комендантская власть только увеличивала еще антагонизм между различными экономическими слоями посадского населения, в особенности если комендант позволял себе различные злоупотребления. Так "малоплателыцики" города Калуги жаловались в Сенат на своего коменданта, что он неравно относится к интересам состоятельных и маломочных классов посада: болыпеплатежным дружит и норовит, а им, малоплателыцикам, чинит великую налогу, сковав, держит их в приказной избе за решеткою и бьет на правеже босых перед приказом более десяти недель****. Недаром жители города Ростова, освобожденные от некоторых сборов, хлопотали перед Сенатом об отправке из Сената указа вновь назначенному коменданту с известием о такой льготе для того, "чтоб им впредь от того коменданта в какой изневоле не быть"*****. При таком отношении коменданта к посаду известный указ 1714 года о порядке судебных инстанций, которым повелевалось "всяких чинов людям" (без всякого исключения для посадских) о всяких делах подавать свои челобитные комендантам, не вводил ничего нового сравнительно с практикой; он только игнорировал совершенно прежние указы об изъятии посадского населения из судебного ведомства воевод, не осуществленные жизнью******.
______________________
* РГАДА. Дела бежецк. уездн. суда. Оп. II. Д. 92.
** Там же. No 124, 127, 128; Дела угличск. пров. канц. No 68, 90, 127.
*** РГАДА. Дела бежецк. уездн. суда, оп. II, д. 102, 126, 104, 154; Дела угличск. пров. канц. No 96,131. Все эти примеры относятся к 1710 -- 1713 годам.
**** Докл. и приг. V, No 210.
***** Там же. IV, No 311.
****** ПСЗ. No 2787.
______________________
Итак, комендант начала XVIII столетия близко напоминает собою воеводу середины XVII. Те же обязанности, та же сфера ведомства; то же отношение к управляемому населению и те же жалобы со стороны последнего: "взял он, комендант, нападками своими хлеба 25 четвертей, и тот хлеб на мирских подводах к нему отвезли; да он же, комендант, взял с них нападками своими денег 25 рублей, да вместо праздничных баранов берет с них по полуполтине за барана... да к нему ж, коменданту, ездит неведомо какая старица... в деловую пору на их мирских подводах" и т.д.* Однако, как не ясно из-под оболочки петровского коменданта сквозит московский воевода, -- введение комендантского управления не было простою переменою слов. Оно стояло в связи с общим переустройством областной администрации в ту эпоху.
______________________
* Докл. и приг. V, No 609; Описание дел Архива морского министерства. СПб., 1877. Т. 1. No 229.
______________________
По некоторым уцелевшим отрывочным документам можно догадываться, что, когда правительство Петра приступило к первой, губернской областной реформе, у него был составлен довольно стройный план губернского устройства, который и можно восстановить по этим документам. План этот заключался в следующем. Во главе каждой из восьми громадных областей, на которые разделена была Россия, должен был стать губернатор -- правитель всей суммы губернских дел во всей их совокупности. Под ним среднее место должны были занять четыре "губернские персоны", а именно: обер-комендант, заведующий военным управлением, обер-комиссар и обер-провиант, делящие между собой управление губернскими доходами так, что в руки первого поступают денежные, а в руки второго хлебные сборы и, наконец, ландрихтер, заведующий губернской юстицией. Таким образом, эти четыре персоны делили на четыре доли всю совокупность губернских дел, сосредоточенную в руках губернатора. Под ними предполагалось поставить низшие органы областного управления -- уездных комендантов, каждый из которых, будучи подчинен каждой из губернских персон по ее ведомству, сливает в своих руках опять все четыре ведомства в одну совокупность, простирая свою власть на небольшое подразделение губернии -- уезд*.
______________________
* Подробности этого плана см.: Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1892. С. 354-356; ПСЗ. No 2097, 2135.
______________________
Этот план губернской иерархии не осуществился на практике, и устройство областной администрации получило иной, менее сложный вид. Было необходимо заполнить громадную пустоту между губернатором и множеством подчиненных ему уездных комендантов. Проект правительства устанавливал для этой цели среднюю инстанцию из четырех губернских персон, строя ее на начале разделения между ними ведомства по роду дел. На практике в губернскую схему вдвинулась средняя инстанция, построенная на ином начале, на начале территориального разделения. Такою среднею инстанцией стала провинция с обер-комендантом во главе.
Уже в административной практике XVII века замечается стремление соединять города с их уездами в особые группы, "приписывать" несколько городов к одному какому-нибудь главному. Такие группы складывались иногда сами собою, естественным путем, помимо правительственного воздействия. Вокруг значительного города, в особенности если он находился на окраине государства, возникали с течением времени небольшие городки, тесно связанные с главным экономическими и административными отношениями. Некоторые окраинные города, например, Казань, Симбирск, Астрахань, -- были окружены целыми плеядами таких пригородов*. Административное устройство пригородов бывало различно: иногда они не составляли отдельных административных целых и находились под непосредственным управлением воеводы главного города; иногда в пригороды назначались особые воеводы, находившиеся в различной степени подчинения воеводе главного. Эта степень подчинения проявлялась обыкновенно в двух отношениях: во-первых, в праве назначения воеводы пригорода, иногда предоставляемом воеводе главного города, иногда оставляемом центральным правительством за собой; во-вторых, в большем или меньшем праве непосредственного сношения с центральным правительством.
______________________
* Пригороды Казани: Сергиев, Тиинск, Мензелинск, Новошешминск, Алексеевск, Старошешминск, Билярск. Пригороды Симбирска: Тагаев, Уренск, Большая Корсунь, Малая Корсунь, Аргаш, Сурск, Тальск, Белый Яр, Верыклинск. Пригороды Астрахани: Черный Яр, Красный Яр, Гурьев. Пригороды Уфы: Бирск, Каракулино. РГАДА. Ф. 248. Кн. 102. Л. 391; кн. 107. Л. 899.
______________________
Но кроме такого естественного образования групп из городов с пригородами, иногда правительство XVII века ради военных целей или удобств администрации прибегало к искусственному соединению отдельных соседних городов, даже и не находившихся между собою в филиальных отношениях пригорода к главному городу. Были различные мотивы для такого соединения. Сюда относятся прежде всего разборы, верстанья и раздачи жалованья уездным служилым людям. Обыкновенно эти операции производились не в каждом городе особо, а для служилого населения целой группы городов из одного какого-нибудь центрального*. Точно таким же образом некоторые из городов делались в XVII веке посредствующими инстанциями в сношениях центрального правительства с областями. Грамоты и указы рассылались из Москвы не во все города непосредственно. Так, например, указ отправлялся в Серпухов, и уже на обязанности серпуховской администрации лежало озаботиться рассылкою его в Каширу и Алексин точно так же, как калужский воевода должен был переслать присылаемые к нему экземпляры указа в Перемышль, Мещовск, Воротынск, Масальск, Козельск и Серпейск**. В обоих приведенных примерах группы городов, соединяясь ради известных удобств, не складываются еще в прочные и постоянные административные системы, построенные на началах субординации. Тем не менее создаются привычные сочетания соседних городов, и в этих группах выдвигаются города, играющие роль главных мест и центров. Г. Милюков показал, как на окраинах государства под влиянием военных потребностей из таких групп образовались объединенные военным и финансовым управлением округа. Но в конце века начинают слагаться такие административные системы и без военных потребностей, исключительно в административных целях в центральных местностях государства. Так, в 1692 году города Ростов и Переяславль-Залесский были приписаны к Ярославлю. Ярославскому воеводе было предоставлено, во-первых, назначать от себя в эти города воевод, во-вторых, ведать эти города "всякими расправными и татиными, и разбойными, и убивственными делами" -- формула, которою обозначалась тогда юрисдикция по гражданским и уголовным делам, составлявшая, главным образом, функцию воеводы в 90-х годах XVII века, когда финансовое управление было изъято из его рук***. Через два года к ведомству ярославского воеводы на тех же основаниях были присоединены еще два близких к Ярославлю городка: Углич и Романов*. Когда были заведены воронежская, а затем олонецкая верфи, по нескольку городов, доходы с которых были назначены на кораблестроение, были приписаны к Воронежу и к Олонцу, сделавшимся административными центрами для приписанных городов.
______________________
* Милюков П.Н. Указ. соч. С. 302.
** Дворц. Разр. VI, 1005-1006; 1135-1036.
*** ПСЗ. No 1442.
______________________
Так понемногу административная практика созидала здесь и там комплексы городов с уездами, административные системы, которые вызывались, очевидно, назревшею потребностью в большей стройности иерархии, с одной стороны, и в некоторой децентрализации управления -- с другой. В центральном ведомстве, приказе, накоплялась масса мелких и неважных дел, решить которые, однако, представлялось затруднительным вдали от местности, но передать всецело во всем ее объеме власть центрального ведомства в руки местного воеводы не решались; поэтому в отдельных случаях и устанавливалась средняя инстанция в лице воеводы большого, главного города.
В самом конце XVII века предпринята была в более широких размерах попытка децентрализации посредством составления городовых групп в сфере, впрочем, не воеводского, а ратушского управления. В том же году, когда управление торгово-промышленным классом городов было сосредоточено в Московской бурмистерской палате, Ратуше, был издан указ, направленный к рассредоточению той массы дел из городов, которая, очевидно, стала скопляться в этой Ратуше, по местным центрам путем приписки к этим последним группы близлежащих городов. Было поведено "учинить провинции к Великому Новгороду, Пскову, Астрахани и иным таким городам малые города и уезды приписать, которые к которым надлежат". Земские бурмистры "приписных" городов, поставленные в зависимость от бурмистров "настоящих", были лишены права непосредственного сношения с Московской ратушей; по всем делам они должны были получать указы от бурмистров "настоящих" городов. И только уже эти последние могли писать в Москву в том случае, если дело превышало их компетенцию**.
______________________
* Дворц. Разр. IV, 870.
** ПСЗ. No 1706, 27-го октября 1699 г. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1885. Т. 1. С. 162.
______________________
В этом указе впервые было упомянуто слово "провинция", и из него же ясно значение этого слова в то время. Так стали называть группу городов, приписанных к одному главному "в присудство", как тогда выражались. При слове "провинция" у нас возникает представление о некотором территориальном целом, рисующееся нам, может быть, даже в виде цветного пятна с определенными очертаниями на употребляемой нами географической карте.
Затем мелькает представление об известной совокупности учреждений, объединяющих это географическое целое в административную единицу. При чтении приведенного выше указа в воображении его современника не возникало ни географического представления, так как он не пользовался географической картой, ни представления о совокупности административных учреждений, так как для управления провинцией в 1699 году не заводилось особых провинциальных учреждений, а оно поручалось местным ратушам главных городов подобно тому, как и самый центральный орган городского управления, общий для всей России -- Московская ратуша -- был в то же время местным органом, ведающим дела города Москвы. В уме этого современника при слове "провинция" должны были мелькать лишь имена городов, приписанных к главному, и от его памяти зависело, насколько полным мог ему представляться этот список*.
______________________
* Термином "провинция" называлась вообще группа городов. Докл. и приг. IV, No 1138: "Посланы для смотру и свидетельства и переписки дворов. .. ландраты... и дано им для того дела не по одному городу, но по провинциям, города по 2, и по 3, и по 4, и по 5".
______________________
Это разделение городов на провинции по указу 1699 года не было общим; оно было только специальным делением городского ведомства, министерства городов, если можно так выразиться, подобно тому, как теперь существуют специальные территориальные подразделения в различных министерствах, например военные, судебные, учебные и т.п. округа. Но во втором десятилетии XVIII века вместе с появлением комендантов мы встречаем такого же рода провинцию и с общеадминистративным характером. До нас не сохранилось никакого общего указа о введении таких провинций, как не дошло, с другой стороны, и указа о повсеместном введении комендантов. Да появление провинций в этот период вовсе и не было общим. Не следует думать, что восемь губерний были правильно подразделены на провинции, как это было впоследствии в 1719 году. Теперь же только там и сям составились группы городов, получившие названия провинций. Можно заметить, что в провинции складывались города, удаленные от губернского центра. Так, в Петербургской губернии группа верхневолжских городов во главе с Ярославлем* составила Ярославскую провинцию, округ, настолько выделяющийся из губернии, что при перечислении губерний он иногда упоминается наряду с последними, в виде особой областной единицы. В деловых отметках говорилось, например, так: указы посланы во все губернии и в Ярославскую провинцию**. Но это и была единственная провинция в Петербургской губернии; по крайней мере, группа городов, приписанных к олонецкой корабельной верфи, такого названия не носила. В Архангелогородской губернии организовались две провинции из городов, наиболее удаленных от губернского города: Галичская и Устюжская***. Всего более образовалось провинций в Московской губернии, целых восемь, а именно: Владимирская****,Ростовская, Костромская*****, Рязанская******, Каширская*******, Серпуховская********, Калужская*********, Звенигородская****. Из этого перечня видно, что некоторые наметившиеся во втором десятилетии XVIII века в этой губернии провинции сохранились и при разделении 1719 года и продолжают существовать в виде губерний и в настоящее время. В Азовской губернии находим две провинции с центрами в Тамбове и в Воронеже***********. В Казанской обозначились две группы городов на северной и южной ее окраинах с довольно самостоятельным управлением и местными центрами в Нижнем и Астрахани, которые потом составили отдельные губернии: Нижегородскую и Астраханскую. Тот же процесс наблюдается в Смоленской губернии, которая впоследствии и распалась на две самостоятельные губернии: Рижскую и Смоленскую. В Киевской губернии в период времени, о котором идет речь, не находим провинций, вероятно, потому, что здесь сохранилось старинное деление на полки************. Итак, одновременно с появлением комендантского управления возникают в различных губерниях особые второстепенные областные единицы -- провинции. Это провинциальное деление не было еще таким всеобщим, какое было введено позже, в 1719 году; тем не менее оно было более общим явлением, чем группы приписных городов XVII века. Вся Россия еще не была размежевана на правильные небольшие областные единицы, подобные более поздним провинциям; но провинции сложились уже там, где в них чувствовалась особая потребность.
______________________
* Сюда вошли: Ярославль, Углич, Тверь, Кашин, Бежецкий Верх, Торжок, Романов. Докл. и приг. I, No 3, 183, 108, 353; III, No 183.
** Докл. и приг. I, No 70; II, No 197.
*** Галичская: Галич, Чухлома, Соль-Галицкая, Парфеньев, Кологрив, Унжа, Судай. РГАДА. Ф. 248. Кн. 81. Л. 676. Устюжская: Устюг, Соль-Вычегодская, Тотьма; Ibid.
**** Владимир и Суздаль. Она также иногда называется Суздальской. Что это была одна провинция, а не две разных, видно из того, что она управлялась одним обер-комендантом. Затем, если в перечне провинций упомянута Владимирская провинция, то Суздальской не встречаем, и наоборот. Докл. и приг. III, No 122, 321; IV, No 1419, 470, 182.
***** Докл. и приг. II, No 943: "Велено ему костромской провинции в городах" и т.д. Вероятно, под этими городами разумелись костромские пригороды: Буй, Судислав, Любим и Кадуй.
****** Переяславль-Рязанский, Коломна, Зарайск, Михайлов, Пронск, Печерники, Гремячий. Докл. и приг. IV, No 159. Она же называется иногда Коломенской. Докл. и приг. IV, No 1199. Но что Коломна и Рязань входили в состав одной и той же провинции, видно из Докл. и приг. III, No 719: "Рязанской провинции в г. Коломну". Одного и того же обер-коменданта П.Я. Левашова мы видим в Коломне и в Рязани. Докл. и приг. III, No 716, 776.
******* Докл. и приг. IV, No ПО; III, No 715, 1094.
******** Серпухов, Алексин, Тула. Докл. и приг. III, No 1045, 1280.
********* Калуга, Боровск и, вероятно, калужские пригороды, упомянутые выше. Докл. и приг. II, No 589, 620.
********** Верея, Можайск, Звенигород, Волоколамск, Вязьма. Докл. и приг. IV, No 549.
*********** Тамбовская: Тамбов, Шацк, Ряжск, Темников, Верхний и Нижний Ломовы, Красная Слободка, Керенск, Козлов, Касимов, Елатьма, Троицкий Острог, Наровчат. Докл. и приг. II, No 971, 985, 1036. Воронежская: Скопин, Романов, Чернь, Воронеж, Лебедянь; I bid.
************ Те провинции 1715 -- 1718 годов, о которых упоминает г. Мрочек-Дроздовский (Областное управление России в XVIII в. С. 24), представляют из себя ландратские доли, которые в Киевской губернии носили почему-то название провинций.
______________________
Теперь предстоит показать, что эти провинции 1712 -- 15 годов представляли из себя подразделение общеадминистративного характера. Мы уже видели выше, что в каждом городе с уездом появился с 1711 года комендант, сосредоточивший в своих руках управление всеми классами общества по финансовым и судебным делам. Ему же принадлежала и военная власть над гарнизонами в тех городах, где они были. Там, где образовались провинции, в каждой из них появляется особое должностное лицо, которому подчинены все коменданты провинции: это обер-комендант. Обер-коменданты встречаются также и в главных городах, бывших губернскими, но не провинциальными центрами, как Москва, Казань, Киев, где они были начальниками крепостей и гарнизонов, нося титул обер-комендантов ввиду важности мест, где они находились, и вовсе не будучи областными правителями. Но обер-коменданты, стоявшие во главе провинций, имели именно этот последний характер. Это были провинциальные начальники, и каждая провинция имела непременно своего обер-коменданта*. Впрочем, эта высшая провинциальная должность не была свободна от одной черты, которой отличалась администрация того времени, а именно: будучи для всей провинции общим высшим органом, которому были подчинены уездные коменданты, обер-комендант в то же время в одном из городов провинции исполнял иногда обязанности и местного коменданта, совершенно так же, как и прежде воевода главного города был второю инстанцией для городов приписных и только первою для главного. Только в Ярославской провинции мы встречаем в Ярославле кроме обер-коменданта еще и коменданта, но, судя по сохранившимся остаткам делопроизводства, этот комендант имел скорее значение помощника или товарища обер-коменданта, чем самостоятельного администратора Ярославского уезда.
______________________
* Докл. и приг. IV, No 610, 1037: "О посылке указов к губернаторам, а в провинции к обер-комендантам и в города к комендантам, чтобы указ учинить".
______________________
Таким образом, обер-комендант является высшей инстанцией для подчиненных ему комендантов по всем отраслям их управления: финансовой, судебной, -- и в тех городах, где были гарнизоны, -- военной. Сношения центральных учреждений и губернской канцелярии с комендантами производятся через обер-коменданта провинции. Так, указы из Петербургской губернской канцелярии направляются к ярославскому обер-коменданту, который уже и передает их угличскому и кашинскому комендантам. Этот порядок, однако, еще не твердо налажен, и можно иногда встретить случаи прямого сношения комендантов с высшими местами. В финансовом отношении, как мы видели, комендант был агентом центрального правительства в местности. Но комендант в этом качестве действовал не по своей инициативе; его приводит в движение указ, полученный от обер-коменданта, который является передаточным звеном в движении указа от высших инстанций. Произведя какой-либо предписанный ему сбор, комендант был обязан выслать предмет сбора вместе с отчетами в провинциальный город, к обер-коменданту, и последний уже переправлял собранное в губернский центр*.
______________________
* РГАДА. Дела угличской пров. канц., No 57.
______________________
В судебных делах обер-комендант также является следующею высшею инстанцией по отношению к коменданту. Правда, в известном указе 21 марта 1714 года, установившем порядок инстанций, по которому должно восходить челобитье, чтобы дойти до государя, обер-комендант не составляет высшей инстанции и не различен от коменданта; однако на практике это было именно так, и можно привести целый ряд случаев, когда комендант обращается к обер-коменданту за решением по таким судебным делам, по которым не считает себя компетентным постановить приговор, которых ему было "вершить не-мочно", как тогда выражались. Вот примеры: в 1713 году в угличской приказной избе комендант разбирал дело о крестьянской девке, обвиняемой в детоубийстве. Комендант, произведя следствие, не решился постановить приговор и обратился за этим последним к ярославскому обер-коменданту. Точно так же он обратился к тому же обер-коменданту по делу драгуна с крепостных дел надсмотрщиком (нотариусом) о ложном доносе. Как это нередко бывало в то время с трибуналами высших инстанций, в обоих этих случаях ярославский обер-комендант не вывел угличского коменданта из затруднения, приказав ему "указ учинить самому по его, великого государя, указам и по новоизданным статьям". Обер-комендант нашел, следовательно, что решение по этим делам могло быть постановлено на основании уже существующего законодательства; однако он предписал коменданту о постановленном приговоре немедленно донести себе, и таким образом, дело восходило к обер-ко-менданту, как ко второй инстанции, в ревизионном порядке*.
______________________
* РГАДА. Дела угличской пров. канц., No 63, 101 и passim.
______________________
Кроме обер-коменданта в провинции 1711 -- 1715 годов можно заметить другое высшее должностное лицо с титулом обер-инспектора. Обер-комендант и обер-инспектор называются иногда "обер-командирами" провинции. Как и обер-коменданты, обер-инспекторы были учреждены "для лучшего в городах всяких сборов управления"*. Сколько можно судить по изданным документам Сената, эти обязанности провинциальных обер-инспекторов не совсем были сходны с возложенными на инспектора Московской ратуши Курбатова или на рижского обер-инспектора Илью Исаева, которые были поставлены во главе купеческого управления. На провинциальных обер-инспекторов возлагались заботы о сборах также с уездного населения. Так, например, обер-инспектор Рязанской провинции Поливанов производит "досмотр и сыск" о пустых дворах в поместье Ртищева**. Совместно с обер-комендантами обер-инспекторы Рязанской и Владимирской провинций получают из Московской губернии предписание освидетельствовать пустоту в посадах и в уездах***. Такой же обер-инспектор действует, кроме названных выше провинций, еще в Калужской****. В 1712 году Азовская губерния жаловалась Сенату, что в нее такие управители не назначены*****. Но из этого самого ходатайства Азовской губернии о введении в ней обер-инспекторов можно заключать, что, по крайней мере, предполагалось ввести эту должность во всех провинциях******.
______________________
* Докл. и приг. II, No 443.
** Там же. III, No 59.
*** Там же. IV, No 1199.
**** Там же. II, No 954.
***** Там же. No 443.
****** Ср.: Там же. No 632.
______________________
Итак, провинция 1711 -- 1715 годов представляла из себя административный округ, снабженный особою провинциальной администрацией в лице "обер-командиров", т.е. обер-коменданта и обер-инспектора. Из них положение первого обрисовывается современными актами яснее. Исполняя комендантские обязанности в провинциальном городе с уездом, он по отношению к комендантам других городов с уездами представляет из себя высшую инстанцию по всем делам их управления*. Со введением должности обер-комендантов до некоторой, незначительной впрочем, степени усиливалась децентрализация управления. Некоторая часть дел, главным образом судебных, могла теперь разрешаться ближе к месту их возникновения, не доходя даже до губернского центра. Затем, благодаря этой должности, развилась более последовательная иерархия администрации, обеспечивавшая большую быстроту и силу в действии правительственного механизма. Над группами отдаленных от губернатора уездных комендантов были поставлены в лице обер-комендантов особые, если не руководители, то ускорители их движения и наблюдатели за ним. Между большим губернским колесом, каким был губернатор, и десятками мелких, приводимых первым в движение, обер-коменданты были средними колесами, назначение которых состояло в том, чтобы возбуждать и ускорять движение этих мелких. Вместо сотни отдельных воеводств, связанных непосредственно с столицей, губернская реформа Петра создала восемь отдельных центров, с которыми были связаны отдельные ячейки. Этот процесс расчленения пошел дальше, и в огромных районах, какими были петровские губернии, эти уездные ячейки стали складываться в особые группы -- обер-комендантские провинции. И если комендантской системе было далеко еще до совершенства в отношении иерархической стройности, то в ней, по крайней мере, выразилось напряженное стремление к этому совершенству.
______________________
* Однако назначение и увольнение комендантов не входило в компетенцию обер-коменданта. Первое предоставлено было губернатору с тем, чтобы он выбирал на эту должность "годных и умных людей", удовлетворяющих притом известному возрастному цензу; а именно, в коменданты не могли назначаться люди моложе 40 лет (ПСЗ. N 2484, 2754. Докл. и приг. III, No 180). О каждом таком сделанном им назначении губернатор должен был уведомлять Сенат. Такой порядок не всегда, впрочем, применялся. Иногда коменданты назначались именным высочайшим указом: Докл. и приг. IV, No 57 (в Саратов), иногда Сенатом: Докл. и приг. III, No 180,396; V, No 60. В последних трех случаях самое определение назначенных Сенатом кандидатов на места предоставляется губернатору. В 1714 году Сенат назначил Бахметева комендантом в Саратов, но казанский губернатор назначил его обер-комендантом в Уфу, обратившись, впрочем, к Сенату за утверждением (РГАДА. Ф. 248. Кн. 104. Л. 104). Смещать коменданта своею властью не мог даже и губернатор. В случае жалобы на коменданта или усмотрев за ним какие-нибудь упущения по должности, губернатор обязан был предать коменданта суду особого присутствия, которое под председательством губернатора состояло из вице-губернатора, ландрихтера и обер-комендантов губернии. Приговор этого присутствия должен был сообщаться в подлиннике Сенату.
______________________