Нам предстоит теперь рассмотреть, как действовал на практике институт, с введением которого мы только что познакомились. В истории его деятельности надо различать два периода, гранью между которыми служит указ 28 января 1715 года. Таким образом, первый период продолжался всего только год, или, вернее, 11 месяцев, если припомним, что ландратские назначения состоялись лишь в феврале 1714 года. Второй период, открываясь указом 28 января 1715 года, продолжается до конца самого существования ландратов, т.е. до 1719 года. Как увидим ниже, указ этот резко изменил значение и характер института, и это было уже давно замечено в литературе вопроса еще Неволиным, мнение которого приняли позже Градовский (в позднейшем своем труде "Начала русского государственного права"; в более раннем "Высшая администрация и генерал-прокуроры" он не различал еще двух моментов в деятельности ландратов) и П.Н. Милюков.
По указу 24 апреля 1713 года, учредившему ландратов, эти последние должны образовать губернский совет, и ландрат первого периода был не более как членом губернского совета. Тот же указ определял и сферу компетенции ландратской коллегии, и ее отношение к губернатору. Первая состоит в том, что "им все дела с губернатором делать и подписывать". Таким образом, в руках ландратского совета сосредоточивается весь круг дел губернского управления. Единоличная власть губернатора должна прекратиться; он становится теперь не более как председателем коллегии, к членам которой должен относиться "не яко властитель, но яко президент", и ему воспрещается решать какие-либо дела без участия ландратов. Определение числа голосов, которых губернатору принадлежало два, а каждому ландрату по одному, указывает на большую определенность устройства ландратской коллегии, где, следовательно, дела должны были решаться по большинству голосов, сравнительно с прежней коллегией воеводских товарищей, в которой способа решения дел при разногласии установлено не было. Таким образом, учреждение ландратов является попыткой заменить личное начало в областной администрации коллегиальным. К этому последнему Петр всегда был неравнодушен -- и вот прежде, чем создать его в центре, он пытался ввести его в области.
Надо при этом заметить, что апрельский указ 1713 года предполагал учреждение таких же ландратских советов не при одних только губернаторах. По мысли указа такие же советы должны были быть образованы и при других второстепенных областных правителях, подчиненных губернатору, которые имели, однако, значительную долю самостоятельности, управляя отдельными частями территории губернии: при вице-губернаторах и обер-комендантах*. Но состав советов при второстепенных правителях должен был быть несколько уже губернского, а именно: при вице-губернаторах полагалось 3/4, а при обер-комендантах 1/2 того количества ландратов, которое было назначено для губернского центра. Таким образом, коллегиальный принцип не ограничивался только губернией; он должен был быть проведен также и в те части, на которые делилась губерния, каковы были провинции, управляемые обер-комендантами. На практике, однако, этот пункт указа 1713 года не осуществился. Как мы уже видели, при общем назначении ландратов в 1714 году они были назначены только в губернские центры. Едва ли такие советы могли возникнуть и впоследствии: нам совершенно не встретилось документов, которые бы указывали на назначение их при обер-комендантах, тем более что в 1715 году и число самых обер-комендантов должно было значительно сократиться.
______________________
* ПСЗ. No 2673: "Виц-губернаторам по три доли, а обер-комендантам вполы против своих губернаторов иметь ландратов, где будут оные в особых городах той губернии, а не при губернаторе".
______________________
В связи, вероятно, с этой заменой единоличной власти губернатора коллегиальным учреждением в виде губернского совета ландратов был издан вскоре после назначения этих последних особый закон, подробно устанавливающий порядок ведения дел в губернской коллегии. Вот в главных чертах этот порядок. Заседание должно было начинаться чтением стоящего на очереди дела, что исполняется секретарем. Затем члены губернского совета, занимавшие места по порядку старшинства, "по разрядному списку, кто как написан в чинах"*, должны были подавать мнение, начиная с младших. Мнения эти следовало записывать и закреплять каждое подписью его подавшего. После подачи и подписи всеми своих мнений предписывалось "иметь диспуты" и только затем уже производить баллотировку, решая дело большинством голосов -- "и с той диспуты, куда более голосов явится, так и вершить". Меньшинство должно было подписывать общую "сентенцию", содержащую мнение большинства, "понеже более голосов туда стало". Впрочем, члены меньшинства могли, подписав общую сентенцию, прилагать особые мнения. В заключение под угрозой смертной казни запрещалось секретарям и дьякам крепить указы о решении дел одним "по приказу своих принципалов". Такая тяжкая угроза нужна была, чтобы поддерживать введение коллегиального порядка в губернии**.
______________________
* Докл. и приг. IV, No 66: "Ландраторам с губернаторами сидеть по разрядному списку, кто как написан в чинах; а смоленской шляхте и казанцам по спискам же тех городов" (в Смоленской и Казанской губерниях).
** ПСЗ. No 2791, 4 апреля 1714 г.
______________________
Губернский совет ландратов под председательством губернатора и должен был стать главным губернским правительственным органом. Ему была теперь подчинена вся существующая уже губернская иерархия, подчиненная прежде губернатору: обер-коменданты, стоявшие во главе провинций, и коменданты, правившие городами с их уездами. Указ 26 февраля 1714 года, вышедший как раз в момент назначения ландратов, предписывал неисправным в сборах комендантам чинить наказание и штрафовать их "губернаторам обще с ландраторами, смотря по винам"*.
______________________
* Там же. No 2776.
______________________
Таковы были намерения законодателя. Разумеется, весьма любопытным является вопрос о том, насколько осуществились эти намерения на практике до реформы ландратуры в 1715 году, о которой речь ниже. В уцелевших архивных бумагах можно найти кое-какие следы существования и деятельности ландратских советов за 1714 год. Так, в Архангелогородской губернии комиссара, которого губерния обязана была выслать к строению домов в Кронштадте, назначили в этом году правивший губерниею вице-губернатор Ладыженский "с ландраты"*. В декабре того же года в Московской губернии подряд на поставку овса и сухарей производится ландратским советом под председательством губернатора. По отъезде губернатора в Петербург совет продолжал действовать, приостановил почему-то сданный уже подряд под предлогом более точной справки о ценах, но затем опять сдал его тому же подрядчику**. Тем не менее, можно с уверенностью сказать, что в течение 1714 года ландратские советы не везде еще составились. В самом деле, в Нижегородской губернии ландратского совета не существовало еще и осенью 1714 года. Эта губерния была выделена из Казанской 26 января 1714 года. 25 марта туда прибыл назначенный губернатором А.П. Измайлов, который вскоре, 31 мая, умер. Губернией поведено было править ландратскому совету в том составе, в каком он был при покойном губернаторе. 17 июня председателем этого совета был назначен вновь определенный, в дополнение к прежним, в Нижегородскую губернию ландрат кн. Ст. Путятин. Вот что доносил Сенату этот кн. Путятин, прибыв в Нижний 20 августа: "Ландраторов, которым поведено было быть для управления всяких дел в Нижегородской губернии с губернатором А.П. Измайловым, он никого не изъехал". Оказалось, что ни при губернаторе, ни после его смерти ландраты вовсе не являлись в Нижний, и о том, чтобы явиться, им даже не было ни разу послано повестки. Путятин тотчас же по приезде разослал ландратам повестки, но по ним явилось их к началу сентября всего только четверо. Из остальных трое еще совсем не приезжали из Казани, хотя указ об их назначении в Нижний был им давно уже объявлен, а один по распоряжению Сената был послан в Москву с отчетом о рекрутском наборе. Только к ноябрю были высланы из Казанской губернии два зажившиеся там нижегородские ландрата, а третьего Сенат еще предписывал выслать оттуда в Нижний в начале января 1715 года. Таким образом, нижегородский ландратский совет, на имя которого адресовались челобитные населения и указы из Сената, никогда не собирался в течение года в полном составе, да и в далеко не полном мог собираться всего только в течение немногих месяцев, оставшихся до указа 28 января 1715 года***.
______________________
* РГАДА. Ф. 248. Кн. 80. Л. 472.
** Там же. Кн. 122. Л. 225.
*** РГАДА. Ф. 248. Кн. 130. Л. 1023; кн. 98. Л. 302; кн. 104. Л. 106; Докл. и приг. IV, No 504, 657, 783, 861, 866, 880, 978.
______________________
Образованию и действию ландратских советов мешали две причины. Во-первых, они существовали слишком короткое время, чтобы успеть составиться и развить сколько-нибудь правильную деятельность. Как видим в предыдущем случае, едва только ландраты съехались осенью 1714 года, чтобы образовать совет, как вдруг в начале следующего года они должны были разъезжаться по долям, на которые разделялась губерния и правителями которых они становились. С другой стороны, коллегиальный порядок в областном управлении не мог скоро привиться. Губернаторы не могли сразу оставить старые привычки, тем более что, несмотря на лишение их прежней единоличной власти, ответственность за исправное отбывание губернией повинности продолжала тяготеть над ними и теперь. Поэтому они не перестают смотреть на ландратов, как на прикомандированных в их распоряжение и подчиненных им чиновников, которых они могут посылать по разным поручениям, и вовсе не желают считать их равноправными с собою членами губернского коллегиального правления, где губернатор должен был быть по закону не более, как primus inter pares [первый среди равных (лат.)]. На вопрос московского губернатора о том, можно ли посылать ландратов в провинции для самых нужных дел и для осмотрения пустоты, Сенат 4 февраля 1714 года разрешил посылать их только в случаях самой необходимой нужды, притом не иначе, как по постановлению всего ландратского совета, письменному, скрепленному руками всех его членов*. Но уже летом того же 1714 года ландраты Архангелогородской губернии оказались разосланными по всем городам губернии "для смотру и свидетельства, и переписки дворов, и сбору доимочных рекрутных денег". Губернатор писал, что и к октябрю им с этим делом управиться едва ли будет возможно, так как на долю каждого досталось исполнить означенные работы не в одном городе, а в трех, четырех и пяти городах**. Очевидно, что заседания ландратского совета Архангелогородской губернии если и могли состояться в 1714 году, то разве только в самом его конце. Да и у самого Сената заметна иногда та же тенденция возлагать на членов ландратской коллегии отдельные поручения, лишавшие их возможности присутствовать в ее заседаниях. Уже летом 1714 года Сенат предписал послать ландратов по городам для набора ямщиков, которых предполагалось поселить на р. Волхове***. В начале 1715 года за несколько дней до указа 28 января ландрату Московской губернии Гр. Комынину было поручено сенатским указом отправить заготовленные в Московской губернии продовольственные припасы в Петербург****. Итак, ландратская коллегия не могла повсеместно начать действовать во всю широту своих полномочий в 1714 году. Но уже в январе следующего года был издан указ, изменявший значение ландратской должности. Теперь и следует перейти к анализу этого указа.
______________________
* Докл. и приг. IV, No 114; ПСЗ. No 2770.
** Докл. и приг. IV, No 1138.
*** ПСЗ. No 2833.
**** РГАДА. Ф. 248. Кн. 122. Л. 225.
______________________