Преобразование государственных учреждений
Петр не раз перестраивал государственные учреждения, приспособляя их к новым условиям жизни. В течение всего его царствования шла усиленная ломка старых и возведение новых учреждений, которые не всегда оказывались прочны и иногда, только что возникнув, скоро опять ломались и заменялись другими. Все же к концу царствования вновь введенные учреждения сложились в систему. Обзор этой системы можно начать с высших центральных учреждений.
На место многолюдной Боярской думы московских государей, членами которой были три высшие служилые чина: бояре, окольничие и думные дворяне, стал Сенат из девяти членов. Петр учредил Сенат 22 февраля 1711 года, когда собирался надолго уехать на войну с Турцией. Боярская дума была государственным советом, действовавшим при государе, с которым она почти не разлучалась. Если государь выезжал из Москвы куда-либо в одну из своих летних резиденций, дума собиралась туда на совещания под его председательством. Дума подавала государю мнения; дела решал сам государь. Сенат, как гласит и самый указ о его учреждении: "Определили быть для отлучек наших, правительствующий Сенат для управления", устанавливался именно для того, чтобы действовать без государя и управлять государством совершенно самостоятельно. Сенат должен был заменять государя в его отсутствие. Подданные обязаны были повиноваться ему, как самому государю. "Сенату, -- писал Петр в одном из указов, определявших права этого учреждения, -- всяк да будет послушен так, как нам самому". Если кто заметит, что Сенат в каком-либо деле нарушил присягу, поступил "через принесенное перед Богом обещание", должен, однако, молчать до возвращения государя и тогда только мог подать жалобу на решение Сената. Состав, права Сената и порядок его деятельности устанавливались отдельными, издававшимися один за другим указами и потому постоянно изменялись. Первоначально все дела в Сенате должны были решаться единогласно. С 1714 года было ему предписано решать дела по большинству голосов. В 1718 году был издан указ, изменивший состав Сената: по этому указу Сенат должен был состоять из президентов коллегий; однако в этом оказалось большое неудобство: как высшее учреждение в государстве, Сенат должен был иметь надзор за всеми другими учреждениями, а следовательно, также и за коллегиями. Таким образом выходило, что президенты коллегий должны были контролировать самих себя. В 1722 году Петр сознался в сделанной ошибке, писал, что такое распоряжение "не осмотря было учинено", и назначил в коллегии новых президентов; только президенты трех коллегий: военной, адмиралтейской и иностранных дел -- сохранили за собою право заседать в Сенате. К концу царствования установился более отчетливо и объем прав Сената. По указам 1711 года Сенат учреждался для замены монарха во время его отлучек, поэтому ему предоставлялась вся полнота верховной власти: законодательной, исполнительной и судебной. В конце 1721 года после заключения Ништадтского мира, когда явилась возможность думать, что монарху не придется более отвлекаться войною, право законодательства отнимается у Сената. Он не может издавать законов, хотя за ним оставлено самое широкое участие в законодательной деятельности путем составления и представления государю проектов закона. На практике Сенат никогда не пользовался всею широтою верховной власти даже и в отсутствие государя. Он не издавал сколько-нибудь важных законов без Петра, не вел иностранной политики и не управлял военными действиями. Во всей своей разнообразной деятельности он неизменно хранил одну и ту же главную черту: он был ближайшим исполнителем поручений государя. В области администрации в собственном смысле он являлся ближайшим исполнителем высочайших распоряжений, передавая их в коллегии и области, наблюдая за их исполнением и руководя им.
В 1722 году была учреждена при Сенате должность генерал-прокурора. В руках генерал-прокурора сосредоточивались три главные обязанности: во-первых, он сделался главным начальником сенатской канцелярии, где два обер-секретаря исполняли роль его помощников; во-вторых, ему поручен был надзор за деятельностию самого Сената. В Сенате, когда государь не присутствовал, председателя не было, и затруднения, вызванные отсутствием надзора за порядком в заседании, доставили Петру много хлопот. Нравы были таковы, что приходилось сенаторам делать замечания, что надлежит себя вести, как государственным людям, а не как "бабам-торговкам". Отсюда ряд попыток разрешить этот постоянно выдвигаемый практикою вопрос. В 1715 году был назначен при Сенате особый генерал-ревизор, В.Н. Зотов; он должен был садиться во время заседаний Сената за особым столом и наблюдать за порядком, вести протокол заседаний и смотреть за исполнением сенатских указов. Но Зотов исполнял свои обязанности как-то вяло, и самая должность генерал-ревизора была через три года уничтожена. Его обязанности были возложены на обер-секретаря Сената Анисима Щукина. Ему поручалось наблюдать, чтобы "в Сенате все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было", чтобы дела решались по определенному порядку, как они записаны в реестре. Прочтя дело, обер-секретарь должен был дать сенаторам на размышление и обсуждение полчаса. Для измерения времени он имел особые песочные часы. В случае если бы дело было очень трудно и притом неотложно, он по просьбе сенаторов мог прибавлять им по получасу, но так, чтобы всего на обсуждение дела пошло не более трех часов, по истечении которых обязан был поднести каждому из сенаторов бумагу и чернила и потребовать написать мнение. Если бы он встретил в этом требовании отказ, то должен был бросить все и идти с докладом к государю или в его отсутствие послать письменное донесение. Но и обер-секретарь не удовлетворил Петра, да он и не мог этого сделать, так как данное поручение поставило его в противоречие: он в одно и то же время был подчинен Сенату, как начальник его канцелярии, с которого Сенат имел право производить взыскания, и должен был иметь надзор над тем учреждением, которому он был подчинен. Вскоре Петр отменил этот порядок, и надзор за деятельностию Сената был поручен штаб-офицерам гвардии, которые должны были дежурить по очереди в заседаниях Сената, каждый в течение месяца. Они должны были смотреть, чтобы Сенат во всем поступал по данной ему инструкции, в случае отступления от нее три раза напомнить о ней; если же Сенат после троекратного напоминания продолжал стоять на своем, -- донести государю. "А ежели кто из сенаторов, -- энергично прибавляет наказ, данный штаб-офицерам, -- станет браниться или невежливо поступать -- такого арестовать и отвесть в крепость". Разумеется, такой военный порядок не был сообразен с достоинством верховного места империи и тоже вскоре был отменен. Для надзора за Сенатом был тогда назначен генерал-прокурор П.И. Ягужинский. Он был независим от Сената и подсуден только императору. Генерал-прокурор созывает сенаторов в заседания, наблюдает за исправностью посещения их сенаторами, разрешает им отлучки и во время заседаний следит за порядком. Он же является посредником между императором и Сенатом.
Третьей обязанностью, возложенной на генерал-прокурора, был надзор за деятельностию всех правительственных мест в империи. В его руках были два орудия, посредством которых он и действовал в этом отношении. Во-первых, ему подчинены были фискалы с обер-фискалом во главе, провинциал-фискалами в областях и городовыми фискалами в уездах. Обязанность фискалов состояла в том, чтобы надсматривать и проведовать, не производит ли кто неправого суда, не расхищает ли казны и т.д. В вознаграждение за донос фискал получал половину судебного штрафа с уличенного. Во-вторых, во всякой коллегии и во всех высших судах учреждены были прокуроры, подчиненные генерал-прокурору. Отношения прокурора к коллегии напоминают отношения генерал-прокурора к Сенату. Прокурор коллегии должен был наблюдать, чтобы коллегия не нарушала закона, и если она это делала, обязан был донести генерал-прокурору. Действуя посредством обоих этих орудий, генерал-прокурор и был, как называл его Петр, "око царево и стряпчий (ходатай) о делах государственных". При генерал-прокуроре в качестве помощника состоял обер-прокурор, который заменял его в случае отсутствия.
Следующую за Сенатом ступень в управлении занимали коллегии, ставшие на место прежних приказов. Приказов было во второй половине XVII века до 50, и дела были очень неправильно распределены между ними. Коллегий учреждено было всего 10, и распределение дел проведено между ними ясно и отчетливо. Три коллегии ведали внешние отношения государства: коллегия иностранных дел -- дипломатические, военная и адмиралтейская коллегия -- военные; три коллегии управляли государственными финансами: камер-коллегия собирала доходы, штатс-контор-коллегия играла роль государственного казначейства и заведовала государственными расходами; ревизион-коллегия соответствовала позднейшему ведомству государственного контроля; следующие три коллегии стали во главе промышленности и торговли, это были: мануфактур-коллегия, ведавшая фабрики, берг-коллегия, ведавшая горное и рудное дело, и коммерц-коллегия, ведавшая торговлю. Наконец, юстиц-коллегия ведала судебную часть.
Коллегиальное устройство было также новостью для России. Правда, уже в прежнее время управление иными приказами или воеводство в наиболее важных областях поручалось иногда нескольким лицам совместно, например, боярину с окольничим и думным дьяком или окольничему со стольником и дьяком, но коллегиального порядка, т.е. коллективных органов, решающих дела по большинству голосов, не было. Как должны были действовать члены приказов: должны ли они были обсуждать и решать дела вместе или могли их распределять между собою, как они должны были относиться друг к другу, -- все это не определялось никакими общими правилами; им предписывалось вести управление "сообча" и жить между собою дружно под опасением суровых взысканий за ссоры, а во всем остальном устраиваться самим. На практике коллегиального порядка в этом совместном управлении не было или же существовали его слабые зачатки.
Состав и порядок действий коллегий Петра были определены Генеральным регламентом. Каждая коллегия должна была состоять из президента, вице-президента и нескольких членов: советников и асессоров. Все делопроизводство должно было в целях контроля вестись письменно и потому при коллегии полагался особый канцелярский штат с секретарем, нотариусом, актуариусом, архивариусом, канцеляристами, подканцеляристами, копиистами, подкопиистами, который должен был двигать сложный бумажный механизм с его реестрами, протоколами, выписками и пр. По регламенту заседания коллегий происходили при внушительной внешней обстановке. Зала заседаний коллегии должна быть покрыта добрыми коврами, стол, за которым сидят коллежские члены, ставился под балдахином. Каждое рассматриваемое коллегией дело подвергается первоначально "довольному" обсуждению, а затем постановляется решение по большинству голосов. Члены подают голоса по старшинству, начиная с младших, "не впадая один другому в речь". При равенстве голосов голос президента дает перевес. Но президент не начальник коллегии, и это особенно подчеркивается регламентом. Глава XXIV "О комплиментах президентам" предписывает членам при входе и выходе президента отдать ему честь, встав с места, но освобождает их от должности встречать и провожать президента. Каждому члену предоставляется полная свобода мнения: если его мнение не согласно с большинством, он может требовать, чтобы оно было занесено в протокол.
В связи с установлением коллегий для светской администрации было предпринято преобразование церковного управления. Оба последние патриарха, Иоаким и преемник его Адриан, несочувственно относились к сближению Петра с иноземцами и к его новшествам, заведенным на иностранный образец. Чтобы не встречать более противодействия в такой сильной власти, какою была власть патриаршеская, Петр по смерти Адриана (1700) не назначил ему преемника, а поручил временное управление церковными делами рязанскому митрополиту Стефану Яворскому из ученых малороссийских монахов с титулом "местоблюстителя патриаршего престола". Такое местоблюстительство продолжалось до 1721 года. В этом году была учреждена для управления церковными делами Духовная коллегия, получившая название Синода. Этой коллегии была предоставлена патриаршая власть. По составу своему Духовная коллегия была устроена так же, как и прочие коллегии. Она состояла из президента, вице-президента, советников и ассесоров. Президентом был назначен Стефан Яворский, вице-президентом -- Феофан Прокопович, любимец Петра, также из малороссиян, человек отличавшийся большою ученостью и красноречием. Он был сотрудником Петра по проведению церковной реформы и написал для Синода Духовный регламент (устав). Синод, однако, выдвинулся из ряда прочих коллегий, занял место наряду с Сенатом и стал именоваться "правительствующим". При нем учреждена была должность обер-прокурора, подобно тому, как при Сенате был генерал-прокурор. Восточные патриархи прислали свое согласие на учреждение Синода.
В декабре 1708 года появился указ: "Великий государь указал в своем великороссийском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний". Эти губернии и их географические пределы были следующие: 1) Ингерманландская (Петербургская), в которую вошли часть Эстляндии, Ингрия, Карелия (теперешняя Петербургская губерния), теперешняя Псковская губерния, Новгородская, Олонецкая, часть Тверской и Ярославской; 2) Архангелогородская, которую составили теперешние губернии: Архангельская, Вологодская, северная часть Костромской; 3) Смоленская (Смоленская, Калужская); 4) Московская (Московская губерния, часть Тверской, южная часть Костромской, Владимирская, северная часть Рязанской, Тульской и Калужской); 5) Казанская (прежние Казанское и Астраханское царства, Поволжье); 6) Киевская и 7) Азовская, обнимавшая весь тогдашний юг России и разделяемые тульским меридианом, -- не следует забывать, что заселенные местности тогдашнего юга России оканчивались теперешней Харьковской губернией; 8) Сибирская. Через несколько лет из Казанской губернии были выделены еще две: Нижегородская и Астраханская, а Смоленская увеличена присоединением к ней Лифляндии и получила название Рижской, так что всего число губерний дошло до 10.
Во главе губерний ставится губернатор. Первые годы губернаторы правили губерниями единолично. В 1713 году Петр решил ввести в губерниях коллегиальный порядок управления, привлекши к участию в нем местное дворянство. При каждом губернаторе был образован совет из избираемых дворянством ландратов, в котором губернатору предоставлялась только роль председателя: "Губернатор у них не яко властитель, но яко президент". Без участия совета губернатору запрещалось отправлять какие-либо дела. Таким образом, вместо единоличной власти губернатора создавалось в губернии особое коллегиальное присутствие из выборных от дворянства под его председательством. Самое название членов этого совета "ландратами" и время, когда издан был указ о них, показывают, под каким влиянием появилось это учреждение. Как раз в это время обсуждался вопрос о сохранении старинных ландратских советов в только что завоеванном Прибалтийском крае.
На практике должность ландратов не была никогда избирательною, и указ Петра остался здесь только на бумаге. Первые ландраты были назначены Сенатом по представлению губернаторов и впоследствии, до конца существования этой должности, никогда нигде дворянских выборов в нее не происходило. Вскоре, впрочем, эта должность перестала быть выборного и по закону. В 1716 году Петр предписал Сенату назначить в ландраты офицеров, получивших отставку из-за ран или за старостью, преимущественно из тех, которые не имеют заселенных земель. Такое назначение получало характер пенсии в награду за военную службу, "ибо не без греха есть в том, -- признавался царь, -- что такие, которые много служили, те забыты и скитаются, а которые нигде не служили -- тунеядцы, те многие по прихотям губернаторским взысканы чинами и получают жалованье довольное". Таким образом ландраты не только не выбирались местным дворянством, но даже могли не принадлежать к местному землевладельческому классу.
Самые ландратские советы существовали очень недолго. Едва только, и то не во всех губерниях, открыли они свои действия в конце 1714 года, как 28 января 1715 года последовал новый указ, значительно изменивший должность ландрата. Этим указом уездные воеводы, подчиненные ландратскому совету, уничтожались и сохранялись только в городах, имевших гарнизоны, в качестве начальников над последними. Уезд переставал быть административным подразделением губернии. Таким подразделением делается новая, более правильная и равномерная единица "доля" -- пространство, на котором находилось 5536 тяглых (податных) дворов. Ландраты были сделаны теперь начальниками этих долей, ведая их сельское население по податным и судебным делам. Двое из них по очереди постоянно должны были находиться при губернаторе; в конце года все ландраты должны были съезжаться в губернский город, где под председательством губернатора составляли отчеты и решали важнейшие губернские дела. На практике такие съезды мало собирались, губернатор продолжал править губернией единолично, и ландраты стали к нему в положение подчиненных, низших инстанций, над которыми он стоял "яко властелин", а не "яко президент". В таком виде губернская организация просуществовала с 1715 до 1719 года.
Каким же целям должна была служить устроенная таким образом губернская организация? Очень изменчивая по устройству, она преследовала постоянно одну цель. Губернская реформа была проникнута тем же духом, который вообще заметен во всей правительственной деятельности XVII века; эта деятельность имела в виду, главным образом, увеличение доходов казны, необходимых на нужды, вызываемые войнами. Губернская организация казалась Петру более пригодной для увеличения казенного дохода, чем прежний порядок управления. Она была предназначена исключительно высасывать народные средства для пополнения ими потребностей казны. Главными потребностями казны в XVII веке и еще более в начале XVIII века были военные, удовлетворение их и было возложено на губернии. Пополнение и содержание армии сделалось главной задачей губернского устройства. Петровская губерния вовсе не имела в виду местного благосостояния: все доходы шли в государственную казну, а не на местные нужды. Главная обязанность губернатора: собрать с вверенной ему губернии все казенные сборы, блюсти за тем, чтобы все падающие на нее повинности были исполнены. Если он хотел заслужить особое царское расположение, он должен был объявить "прибор", т.е. отыскать новые источники дохода для казны. Но беда, если губернатору не удавалось собрать положенного на губернию дохода. Царский гнев не разбирал, произошло ли это по недостатку энергии губернатора или благодаря истощению платежных сил населения. Губернатор подвергался за недоборы строгой ответственности; Петр в указах прибегал к самым суровым угрозам по адресу губернаторов, несмотря на то, что губернаторами были видные лица: Меншиков, Апраксин, кн. Д.М. Голицын, Т.Н. Стрешнев. За недосылку положенного числа рекрут губернатор подвергался штрафу по рублю за каждого человека, а иногда предписывалось у него отписывать (конфисковать) поместья и вотчины. Не раз Петр обещал "жестоко истязать" тех губернаторов, которые не исполнят указа в точности. Одно из распоряжений Петра о сборе рекрут оканчивается повелением объявить губернаторам, что они будут наказаны, "яко изменники и предатели отечества", если требуемые рекруты не будут доставлены к сроку. В другой раз, получив известие о том, что должное число рекрут не доставлено на место назначения, царь обратился к Сенату с таким строгим указом: "Господа Сенат, ежели губернаторы вскоре не исправятся, учинить им за сие, как ворам достоит, не то сами то терпеть будете". В самом деле, несмотря на то, что губернаторами были видные лица с большими чинами, нередко издавалось распоряжение: послать в губернии лейб-гвардии унтер-офицеров, быть им при губернаторах, "непрестанно им докучать и побуждать их в сборе денег". Раз Петр, когда ему донесли о неаккуратности киевского губернатора в доставке ведомостей о приходе и расходах, особенно ожесточился и приказал послать к киевскому губернатору лейб-гвардии поручика Карабанова, которому предписал, в случае неисправности, всех губернских властей, заведующих сборами, "сковать за ноги и на шею положить цепь" и держать в канцелярии, покамест не исполнят требования.
Учреждение коллегий в центре повлекло за собою новую реформу областного управления. И в областном управлении проводились те же черты, на каких было построено центральное. Прежде всего введено было новое однообразное административное разделение России. Мы видели, что в 1708 году областною единицею сделалась обширная губерния, подразделявшаяся на старинные неравномерные уезды. С 1715 года губерния стала делиться на более равномерные области, "доли"; с 1719 года разделение на губернии и доли было уничтожено, введена была новая единица -- провинция. Вся та территория, которая разделена была прежде на 8 губерний, теперь составила 50 провинций. Каждая провинция разделена была на округа, "дистрикты". Новое деление было более равномерным, сравнительно с прежним, и в этом отношении оно было шагом вперед в развитии областных учреждений России. При Петре провинция была совершенно самостоятельной областной единицей, а вовсе не подразделением только прежней губернии: провинциальная администрация была подчинена непосредственно коллегиям и Сенату.
Новая административная единица была снабжена сложным административным механизмом, заимствованным со шведского образца, ставшим на место ландратов. Деятельность провинциальных учреждений регулировалась однообразными регламентами, общими для всех провинций. Вместе с тем, провинциальное управление расчленялось по роду дел, для каждого рода дел выделялся особый орган. Для различных административных дел установлены были особые должности. Во главе всего провинциального управления поставлен был воевода. Воеводы тех провинций, где прежде были центры прежних губерний, продолжали титуловаться губернаторами и генерал-губернаторами, но их власть не простиралась за пределы тех провинций. Задачей воевод было охранять в провинции "царского величества интерес и во всем государственную пользу". Их обязанностью был надзор за благосостоянием в провинции, за действиями всех других органов управления. Воевода имеет свое присутствие в земской канцелярии, где обязан в определенные дни и часы принимать просителей. При нем в качестве начальника канцелярии состоит ланд-секретарь. Для финансового управления в провинции реформа устанавливала особые органы, таковы были: камерир, рентмейстер и провиантмейстер. Камерир, или надзиратель сборов, присутствует в "земской" конторе; он назначается камер-коллегией, он ведет финансовую отчетность провинции, его наблюдению поручаются находящиеся в провинции государственные имущества. Рентмейстер начальствует над провинциальной "рентереей", или, по-нашему, над губернским казначейством: он назначается штатс-контор-коллегией. Его обязанности заключались в приеме денег, хранении их в крепком безопасном месте и в выдаче их по ассигновкам. Представителем администрации в дистрикте является земский комиссар, назначаемый камер-коллегией. На нем лежали обязанности двоякого рода: он, во-первых, агент финансового управления в дистрикте, и в этом качестве он подчинен камериру; он собирает подати с населения и отчет об этом сборе вручает камериру. Во-вторых, он представитель полицейской власти, и в этом качестве он подчинен непосредственно воеводе. Одною из наиболее замечательных черт нового правительственного строя, какой был установлен Петром Великим, была попытка отделения суда от администрации. Все государство было подразделено на 10 судебных округов, и в каждом из округов учрежден Надворный суд из нескольких членов, подчиненный юстиц-коллегии. В свою очередь, Надворному суду подчинялись городовые судьи, находившиеся в каждом городе.
В особое ведомство было выделено из общей администрации управление городами, т.е. собственно посадским, торгово-промышленным населением городов. (Прочие сословия, жившие в городе: дворяне, духовенство -- к числу "граждан" не относились.) Посадские люди получили новое подразделение. Прежде они делились по своей состоятельности на три статьи: лучших, середних и молодших. При Петре они были разделены на две гильдии. К первой гильдии отнесены были крупные капиталисты: оптовые торговцы, знатные купцы. Ко второй гильдии отнесены мелкие торговцы и разного рода ремесленники. Все посадские ремесленники, помимо этого разделения, расписаны были еще в цехи. Цех -- это союз людей, занимающихся одним ремеслом. Деление на гильдии и цехи было заимствовано Петром Великим из Западной Европы. Внесены были перемены и в устройство посадского самоуправления. Прежде посадский сход для заведования посадскими делами избирал земского старосту. При Петре в городах введены были магистраты. Магистрат состоял из нескольких выборных горожан, число которых разнообразилось, смотря по величине посада. Так, в посадах, где было 2000 посадских дворов и более, магистрат состоял из президента, четырех бургомистров и 8 ратманов (советников). В городах с меньшим количеством посадских дворов магистраты были менее многочисленного состава. Президенты и члены магистратов выбирались из горожан на посадских сходах. Магистраты заведовали сбором податей с посада и производством суда над посадскими людьми. Все городовые магистраты подчинены были Главному магистрату, учрежденному в Петербурге. Главный магистрат должен был заботиться о благосостоянии посадского населения в городах.
Таково было устройство управления, введенное Петром Великим. Во главе управления поставлен был правительствующий Сенат, ближайший поверенный государя, сосредоточивающий в своих руках все отрасли управления и суда и наблюдающий за всеми другими органами. С 1722 года при Сенате появился генерал-прокурор, "око царево", ставший во главе системы прокуроров и фискалов как органов надзора за управлением и судом. Следующую ступень администрации заняли коллегии, разделившие между собою отдельные отрасли управления. Введено было новое областное деление России на провинции, а провинции на дистрикты. Во главе провинции поставлен воевода, имеющий высший надзор за действиями других местных чинов и обязанный заботиться о благосостоянии провинции. Финансовое управление в провинции поручено камериру и рентмейстеру. В дистрикте представителем финансового и полицейского управления сделан был земский комиссар. От администрации отделен был суд с юстиц-коллегией во главе судебного ведомства, с надворными судами по округам и с городовыми судьями по отдельным городам. От общих административных и судебных учреждений отделены учреждения, ведавшие посадское население городов -- городовые магистраты с Главным магистратом над ними. Вся эта новая и сложная правительственная машина должна была служить тем широким целям, которые намечал Петр Великий своему государству. Его государство должно было стоять наряду с другими европейскими государствами и ни в чем не отставать от них.